Permis de construire inextricable

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Le per­mis de con­stru­ire (PC), out­il du quo­ti­di­en de l’urbanisme, est un baromètre pluri­sec­to­riel : du secteur de la con­struc­tion, de la mise en œuvre de la poli­tique en faveur de la tran­si­tion écologique et de l’évolution de la fis­cal­ité. L’approche retenue par les juri­dic­tions finan­cières dans cette enquête est celle de la qual­ité de ser­vice ren­du aux deman­deurs d’autorisations du droit des sols (péti­tion­naires). Pour appréci­er cette per­cep­tion par l’usager, il con­vient de pren­dre en compte le con­texte mou­vant et strat­i­fié du droit de l’urbanisme, dont le per­mis de con­stru­ire con­stitue une éma­na­tion, mais aus­si les modal­ités com­plex­es de la mise en œuvre des poli­tiques publiques locales en la matière. L’enquête a fait le choix de présen­ter cet univers où le droit en vigueur, en con­stante évo­lu­tion, se con­cilie quelques fois dif­fi­cile­ment avec les enjeux des poli­tiques locales. Les maires accor­dent une grande impor­tance à cette prérog­a­tive, leur per­me­t­tant de garder un lien direct avec les péti­tion­naires et la poli­tique urban­is­tique de leur com­mune. À peine 0,3 % des com­munes ont accep­té de déléguer leur com­pé­tence à une inter­com­mu­nal­ité en matière de sig­na­ture des autori­sa­tions de per­mis de con­stru­ire. Le présent rap­port décrypte l’environnement du per­mis de con­stru­ire, qui peut être qual­i­fié « d’inextricable » pour des péti­tion­naires qui s’engagent dans un pro­jet immo­bili­er qui est par­fois celui d’une vie.

Le per­mis de con­stru­ire, la tra­duc­tion locale d’un droit de l’urbanisme com­plexe, onéreux et opaque

En matière d’urbanisme, l’organisation de chaque ter­ri­toire est sim­i­laire, mais les dif­férences de moyens et de com­pé­tences qui y sont déployés sont impor­tantes. L’élab­o­ra­tion des doc­u­ments d’ur­ban­isme, tels que le plan local d’urbanisme (PLU), est si com­plexe qu’elle frag­ilise leur sécu­rité juridique. L’ur­ban­isme génère un impor­tant con­tentieux, représen­tant env­i­ron un tiers des ressources des tri­bunaux admin­is­trat­ifs. Bien que les délais d’in­struc­tion en matière d’attribution d’un per­mis de con­stru­ire soient générale­ment respec­tés, la demande fréquente de pièces com­plé­men­taires peut créer de la con­fu­sion chez les péti­tion­naires. Du côté des pro­fes­sion­nels, les démarch­es sont de plus en plus com­pliquées, avec des résul­tats aléa­toires dépen­dant de volon­tés locales. La délivrance des autori­sa­tions d’urbanisme présente des biais que la présente enquête met en exer­gue. On retrou­ve l’apparition, notam­ment envers les pro­mo­teurs immo­biliers, d’un urban­isme négo­cié ou con­traint à tra­vers les « chartes de l’urbanisme », ou, pour les péti­tion­naires par­ti­c­uliers, des deman­des de pièces com­plé­men­taires non oblig­a­toires lors de l’instruction des dossiers. Con­cer­nant la mise en œuvre des doc­u­ments d’urbanisme, le para­doxe prin­ci­pal se trou­ve être celui d’une inadéqua­tion entre le temps long des procé­dures d’adoption ou d’évolution des doc­u­ments d’urbanisme, et le temps court de l’action publique locale. De fait, le péti­tion­naire se trou­ve pris en étau entre ces deux réal­ités. Sans remet­tre en cause le bien-fondé d’une poli­tique locale d’urbanisme, l’enquête relève l’utilisation de vecteurs extra-légaux pour men­er ces poli­tiques qui rend la sécu­rité juridique de l’ensemble hasardeuse. L’application du droit des sols, plus que jamais indis­pens­able à la maîtrise de la con­som­ma­tion d’espace et d’énergie comme à la préven­tion des risques de toute nature, appa­raît vic­time de son développe­ment sans approche glob­ale. Alors que le nom­bre de per­mis de con­stru­ire délivrés est au plus bas, et qu’une per­for­mance accrue appa­raît néces­saire pour réguler la con­som­ma­tion d’espace, les con­stats de l’enquête des juri­dic­tions finan­cières révè­lent un véri­ta­ble décalage. D’une part entre un droit de l’urbanisme com­plexe et insta­ble, met­tant en œuvre locale­ment des procé­dures lour­des et onéreuses et, d’autre part, le con­stat d’une faible intel­li­gi­bil­ité pour les péti­tion­naires, issu de la mul­ti­pli­ca­tion, par les élus eux-mêmes, de straté­gies de con­tourne­ment et, au final, d’un respect par­fois relatif de la norme applic­a­ble.

Sim­pli­fi­er et ren­dre plus trans­par­ent le par­cours des deman­deurs d’autorisations d’urbanisme

L’empilement de lég­is­la­tions mêlant plusieurs codes (urban­isme, envi­ron­nement, con­struc­tion etc.) com­biné avec l’obligation de mise en com­pat­i­bil­ité des dif­férents doc­u­ments de plan­i­fi­ca­tion urbaine, crée une com­plex­ité et une insécu­rité juridique per­ma­nente pour tous les acteurs de la chaîne d’instruction des déci­sions d’urbanisme (péti­tion­naires indi­vidu­els ou pro­fes­sion­nels, élus locaux, ser­vices décon­cen­trés de l’État, etc.). Les évo­lu­tions con­stantes de l’état du droit et la longueur des procé­dures per­me­t­tent aux requérants con­tes­tataires de dis­pos­er de straté­gies mul­ti­ples de recours, qui con­ges­tion­nent les tri­bunaux et peu­vent débouch­er sur des déci­sions d’annulation des doc­u­ments d’urbanisme de référence au niveau local.

L’élaboration et l’adoption des doc­u­ments d’urbanisme con­stituent un poste impor­tant de dépens­es à la charge des col­lec­tiv­ités locales, voire des péti­tion­naires. Pour l’élaboration d’un doc­u­ment d’urbanisme la dépense se chiffre en cen­taines de mil­liers d’euros. Les cas observés présen­tent des dépens­es com­pris­es entre 400 000 et 9 mil­lions d’euros. Aucun état ana­ly­tique de ces coûts n’est disponible dans les col­lec­tiv­ités analysées. Le par­cours d’instruction des autori­sa­tions d’urbanisme est perçu par le péti­tion­naire comme un chem­ine­ment com­pliqué avec un nom­bre exigeant de pièces à fournir, dont il ne maîtrise sou­vent ni la tech­nic­ité, ni les sur­coûts afférents. De sur­croît, les pra­tiques récentes des col­lec­tiv­ités locales en matière de chartes d’urbanisme et de labels, con­traig­nent le péti­tion­naire à chem­iner hors du champ stricte­ment légal et à par­ticiper à un dia­logue d’experts avec les élus pour lequel il n’est pas tou­jours en posi­tion équili­brée. Au sein des ser­vices de l’État, comme au sein des col­lec­tiv­ités ter­ri­to­ri­ales, la fil­ière d’emplois gag­n­erait à être ren­for­cée en matière de for­ma­tion et de recon­nais­sance pro­fes­sion­nelle pour attir­er de nou­veaux tal­ents. Sur le fonde­ment de l’ensemble de ces con­stats, qui por­tent sur l’efficacité et l’efficience d’un dis­posi­tif com­plexe, la Cour et les cham­bres régionales des comptes for­mu­lent sept recom­man­da­tions classées en qua­tre caté­gories : clar­i­fi­ca­tion, amélio­ra­tion, sim­pli­fi­ca­tion, sécuri­sa­tion.